食品安全责任险在我国的应用困境与破解 ——以吉林省情况为例

作者：张佳明 / 吉林省市场监督管理厅     2024-10-24

摘要：根据2023年第四季度吉林省受理因食品消费对人体健康造成伤害的消费投诉情况，本文指出，因食品消费对人体健康造成伤害的责任认定难导致的消费调解成功率低的问题长期存在。食品安全责任保险被视为解决之道。为此，本文进一步分析了食责险的定义和制度安排、食责险与民事赔偿的契合性及在民事赔偿中起到的积极作用，以及食责险在推广中存在的问题，阐释如何完善食责险的制度安排及其应用，以便发挥其在解决食品安全民事赔偿中的作用，同时对未来食责险推广方式进行探讨。 

关键词：食品安全消费投诉民事赔偿食责险

0 引言 

在现实生活中，由于食物消费而导致的人身损害的案件时常发生，处理方式有两种，即由监管部门进行调解或民事诉讼。由于司法程序较为复杂，公众更倾向于以投诉的形式寻求监管机构的介入，以取得补偿。但是就吉林省现状来看，经过监管机构调解后，由于食物消费而导致的人身损害赔偿案件理赔量并不多。

 1吉林省的个案分析与启示 

食品安全管理以预防为主[1]。从2021年开始，吉林省市场监管厅就加强了风险会商，对日常监管、食品抽检和食品有关的投诉、举报等情况进行了定期分析，发现了潜在的风险问题，并重点研究了防范措施。在风险分析方面，研究发现，每日因食物消费而导致的人身损害事件，其理赔率低于食物消费索赔事件的平均数。这种现象应该引起有关部门的关注。 

1.1投诉理赔的数据分析

根据对2023年第四季度食品安全投诉数量的统计，在2023年第四季度，共受理40起涉及人体健康损害的消费者投诉，经调解后，有9件得到了理赔，占全部理赔的22.5%，其中5件是按医药费用的比例进行赔偿，占比12.5%，低于食品安全投诉理赔的平均值20.5%，其余4件仅按照消费金额进行了赔偿。40起申诉案件中，6起案件涉及两名或更多人。

另外，第4季度报告中还有23起涉及身体健康损害的举报案件，共计63起投诉和举报。《吉林省卫生健康委对吉林省食源性疾病监测数据分析报告》表明，吉林省食源性疾病的发病率在第四季度处于最低水平。 

总体而言，由于食物消费导致的健康损害事件频发，而消费者通过消费纠纷得到的医疗赔偿额偏低，但作为执法案源的一部分，其在实践中的效果却十分有限。病例为1～3人，未达到启动食品安全事故应急预案的最小人员数量，不能依照预案的程序对受害者实施相应的救助。 

1.2个人救济之两难 

通过对以上个案反馈的内容进行分析，可以看出，在一些案件中，尽管投诉者已经说明了食源性疾病的症状，并且提供了来自医院的检测报告，但是因为涉及人数较少，所以并没有足够的证据让政府部门启动食品安全应急预案，疾控中心也没有办法介入，亦没有办法进行流行病学调查等工作，造成了事件责任的认定比较困难。 

在反馈中，作为食品生产和经营的监管部门，市场监管机构工作人员只能检查营业执照、场所卫生状况、从业人员健康状况、进货查验等。上述任何一项都不能成为事故责任认定的直接依据。作为投诉调解部门，市场监管机构工作人员也只能根据就医实际情况对消费者与经营者进行调解，但是调解效果却不尽如人意。 

当然，这类问题也可以通过民事诉讼来解决。但是由于法律程序漫长，程序繁琐，举证成本高，举证困难[2]等原因，许多消费者在遭遇到诸如吃坏肚子之类的食品安全事故时，往往会选择自认倒霉。 

2“食责险”的制度意义与实践价值 

经过几年的不懈努力，食品安全责任保险（以下简称食责险）这一概念得到了各方的认可。通过多方努力，食责险的定义被各方接纳。食责险推广也被写入了相关法规及党中央、国务院的政策性文件，各地积极响应，针对食责险进行了相应的探索，取得了丰硕的经验和成果，验证了食责险的重要作用。

 2.1促进食责险的国家政策 

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》提出，国家鼓励食品生产经营企业参加食责险。同年，中国保险监督管理委员会等印发《关于开展食责险试点工作的指导意见》，将食责险试点情况纳入地方食品安全工作考核评价体系，将企业投保情况纳入企业信用记录和分级分类管理指标体系[3]。《党中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》从落实生产经营者主体责任出发，要求市场主体积极投保食责险，确定了食责险发展的关键目标[4]。 

作为当前的共识，食责险是指在保险期间内，被保险人在保险单载明的承保区域内从事食品生产经营活动过程中，因过失造成食物中毒、其他食源性疾病、食品污染或食品中混杂异物等食品安全事故，导致第三者遭受人身损害或财产损失，依照中华人民共和国法律应由被保险人承担的经济赔偿责任，保险人按照保险合同的约定负责赔偿[5]。 

2.2食品安全责任保险制度的功能 

2.2.1特定的角色扮演方式 

责任保险是在被保险人依法应负损害赔偿责任时，由保险人承担其赔偿责任的保险。这种保险以被保险人依法应承担的责任为保险标的，以第三人请求被保险人赔偿为保险事故，其保险金额即被保险人向第三人所赔偿的损失价值[6]。食责险将索赔行为视为承保事件，其触发点与案例中消费者提出的医疗支出索赔要求是一致的。在此基础上，使得通过引导食品生产经营者购买食责险的方式解决个案中的消费者投诉问题成为一种可能。对于一些保险公司来说，其处理方式是通过对事故的调查，确定其是否属于索赔范围，并与被保险人达成协议。在这种情况下，当投诉者向市场监管部门提出投诉后，监管部门可以在保险公司的现场勘查基础上，最后确定责任人和索赔金额，再由保险公司赔付给消费者，从而形成一条更加高效的闭环。 

2.2.2对现行制度产生的影响 

通过推行食责险，可以更好地解决由于食品消费而导致的人身损害赔偿问题。在当前食品安全民事诉讼普及程度较低、食品安全司法鉴定体系不健全、证据衔接规则和涉案食品检验认定和处理等方面的合作机制还不够健全的情况下[4]，推行食责险是对现有司法体系的一种有益的补充和完善。 

2.2.3对食品安全管理的影响 

推行食责险，不仅可以解决消费者权益保护的难题，还可以为食品安全事故的赔偿提供保障。与此同时，为减少运营成本，保险公司还会积极地参与到食品生产者的日常管理和风险控制中来，通过健全保险的事前预防体系，使投保企业的风险发生概率进一步下降。所以，在保险理赔中，食责险除了承担责任代替、受害者保护等最根本的作用之外，还具备着对社会风险的管控与管理的，这使得它比其他的责任替换和受害者保护机制都要优越得多，应该是未来一段时间内要努力发展的方向[7]。 

2.3地方探索取得成效 

按照党中央、国务院在全国范围内积极开展食责险推广的有关精神，多年来，各地在实践中取得了一些特色经验。 

2.3.1宁波食品责任保险的实践 

2015年，宁波在全国率先开展食责险试点，形成了以“共保体+风险基金”“公益+商业”“防控+服务”为主要特征的食责险模式。在处理投诉举报方面组建专业的运营公司，协助市场监管部门开展食品安全投诉处置。在发生食品安全群体性事件或维权纠纷时,运营公司第一时间快速、妥善处置，截至目前累计处理食品投诉5992起，快速理赔1089万元，有效处理率达100%[8]。 

2.3.2盘锦食品责任保险的实践 

食责险“盘锦模式”起源于2018年，以“政府推进、市场运作、银行出资、保险赔付、企业使用、百姓受益”为原则，利用金融工具实现食品生产经营者“零投保”投保目标。盘锦市任何一家食品生产经营单位发生疑似食品安全事件时，保险公司都会先行垫付住院费，将事后索赔转变为事中先行垫付。大大提高了食品安全对人身伤害赔付的效率[9]。 

3吉林省在食责险推广和运作中存在的问题

3.1吉林省推广的总体形势 

吉林省市场监管厅设立后，积极开展了“零元投保”，依托“盘锦”经验，于2019年在吉林、长春开展了试点，“零元保”模式得到了广大食品生产经营者的广泛认同。 

吉林省市场监督管理厅会同吉林银保监局联合印发了《关于推行食品安全责任保险的指导意见》，提出要进一步完善食品安全责任险制度，探索多元化投保模式，完善保险服务制度、理赔制度。明确市场监管、银保监和保险机构的职责，加大宣传力度，创新宣传方式，加强协调配合，促进食责险在全省推广。这将为今后在全省推广食责险提供强有力的政策支撑。 

为保证食责险的顺利推进，吉林省建立了“四级”监管机构的责任体系，并向部分食安委成员单位、行业协会发出了商请函，邀请有关部门、行业协会共同开展食责险推广工作。把推行“食责险”的工作列入年度食品安全评议考核。全省已有6家保险机构参加了食责险的宣传工作。根据银保监部门的统计，有3707个食品生产经营者参加研究动态Research Trends 72中国食品安全CHINA FOOD SAFETY 2024年第8期总第9期了食责险，承保金额为99亿元。 

3.2推广存在的问题 

3.2.1营销所面对的问题 

市场监管机构推行食责险面临着严峻的考验。首先，以食品安全监管部门的身份参与到商业保险的宣传中，这是一种全新的尝试，尤其是当市场上的产品种类较少时，很有可能会出现每个县只推出一种保险，从而造成一种政府垄断的局面。 

其次，当前我国的食责险还不够完善，极易引发理赔争议，导致因保险机构自身存在的问题影响监管部门信用的情况。如果出现索赔纠纷更容易引起消费者的不满，损害市场监督管理部门的公众形象。 

最后，由于预防和解决食品安全风险的目的一致性，市场监管机构和保险公司就不可避免地组成了“统一战线”。市场经营主体易在心理上将行政处罚与保险进行“捆绑”理解，这对市场监管部门有力执法及推行食责险都有一定的负面影响。 

3.2.2保险业面临的问题 

由于责任保险是一种小众的险种，所以很少有人愿意花大力气去宣传。大部分保险公司选择了静观其变。保险公司紧跟着市场监管部门的宣传脚步，监管部门的宣传推广到哪里，保险人员就跟进到哪里。通榆、舒兰、磐石都有保险公司和监管部门的合作，各县市都有两成以上的食品生产经营者参与，但遗憾的是，这种合作在全省范围内却是凤毛麟角。 

产品促销手段尚未成熟，在产品设计上，各家保险公司都充分考虑了小规模食品生产者的经济负担能力。将基本保险费率控制在200元以内，极大地减轻了企业的经济负担。同时，鉴于“零元保”在推广食品安全责任险方面的积极效应，各家保险公司纷纷借鉴“盘锦经验”，与银行等金融机构开展了对接，但成效并不理想，目前只有舒兰市有试点，其余地区无一开展，打击了中小微食品生产经营者的参保热情。 

3.2.3部门间协作缺乏有效协调 

从省级层面看，国家金融监督管理总局吉林监管局与省市场监管厅之间已经初步达成了合作关系，但在市一级，两个部门之间的协作还不够顺畅，只有四平等地实现了跨部门协作，其余区域没有实质性进展。 

在资料统计方面，采取了比较传统的方式，即由各家保险公司分公司向省级总公司汇总，然后由国家金融管理局吉林分局汇总，最后向市场监管机构反馈。由于投保地区和承保地区不同，上报的数据有失真，含食品责任险的综合险没有统计，部分保险公司的产品没有统计等原因，导致上报的数据不完整、不准确。 

3.3运作中存在的问题 

推行食责险制度只是工作的第一步，更需要解决的问题是如何利用食品安全责任保险来实现共同治理的目标。 

3.3.1索赔协作机制有待完善 

在实际操作中，单凭保险公司自身的运作，难以有效地保障消费者权益。加强“食责险+消费维权”“食责险+食品安全”等运营模式的研究，深化监管部门和保险公司之间的协作，才能达到“食品安全社会共治”的目的。 

3.3.2赔偿责任的认定途径窄 

食品安全责任鉴定是保证索赔成败的重要一环。食源性疾病等的鉴定是一项非常复杂的工作，对检验方法、人员的反应速度、鉴定程序的标准化提出了更高的要求。比如吉林省，目前除了疾病预防控制中心之外，只有3家有能力进行食源性致病菌的检测，但三家均不具备出具法定报告的资质。由于食物消费引起的人身损害赔偿责任的确定途径不够畅通，不利于保险制度的有效运作。 

3.3.3保险产品设计差别较大 

此外，在实际运作中，各家保险公司的产品也不尽相同，比如吉林省正在促销的“吉食卫士”“舌尖安全保”两款产品，其售价都在200元以内。与“舌尖安全保”相比，“吉食卫士”的优点在于产品的保险条款中明确了将食品安全公共救助费用和事故鉴定费用纳入保障范围，同时主动简化了被保险人的免责条款。但同时“吉食卫士”产品设定了200元的免赔额，提高了消费者的赔付门槛。“舌尖安全保”无免赔额，极大地提高了受害人的赔付率。 

4食责险推广运用问题的解决之道 

4.1充分利用市场监督管理部门的主导地位 

市场监管部门在推进食责险方面具有先天优势。首先，可以借助标准管理职能，对食责险的标准化制度进行持续改进。其次，以食品安全监管职能为依托，建立一个互联、有效的食品风险防控系统。再次，可以依靠企业的信用监管职能，对食品企业进行信用评估激励。最后，可以把推行食品责任保险与消费环境建设、食品安全“两个责任”等工作有机地结合起来，分层次进行，逐步推进。为了防止在推行过程中出现行政垄断的现象，可以通过建立专业机构来操作，或者参照交强险和农业保险从立法层面加以规制，从而保证食责险运作更加规范和有序。 

4.2主动扩大赔偿责任认定的途径 

对食源性疾病、食物中毒的认定，因时空条件所限，认定较难。尤其是在餐饮环节，如果不能及时在现场取得证据，随着时间的推移，责任的确定将变得更加困难。因此，要畅通食品安全事故案件的责任认定途径，强化各个部门在责任认定方面的协作，鼓励相关的检验测试机构增加相关的鉴定服务，鼓励相关的技术方法创新，解决有关责任认定的瓶颈问题。 

4.3突破食责险运作资金来源难题 

食责险带有一定的公益性质，推广之初的资金来源是首先需要破解的难题。在这方面宁波做出了大胆的尝试，将政府购买的公益险保费的盈余部分全额提取，专项用于开展食品安全相关工作[8]。为食责险资金运用提供了有益尝试。比对农业保险与粮食期货经纪挂钩[8]，也可将食责险采用类似方式运作，以解决目前政策保险资金来源问题。

 4.4食品安全责任保险推广方式探讨 

4.4.1针对农产品生产者 

农产品是食品安全的源头，建议将涉农的食责险纳入农业险范畴，既能化解农产品源头风险对消费者的危害，又能通过期货对冲等方式解决保费问题[10]。 

4.4.2针对食品生产企业（含食品小作坊） 

食品生产企业相对食品其他领域来说防范风险意识更高，作为绿色保险范畴，政府可通过减免税费或者资金奖补的方式，推动企业购买。以广东省为例，对购买食责险安保费的30%予补贴，单个企业每年最高15万元[11]。 

4.4.3针对餐饮服务业 

作为食品安全风险的多发和高发领域，可以通过就餐人数、重点就餐人群及经营食品本身风险情况等角度评价餐饮服务的风险等级，作出投保建议。在助力小微企业成长的大背景下,应强调对小微食品生产者的救助及保费减免。小微食品经营者受众有限，在有效的监管下，风险相对较低，保费数量不高，建议用开发“0元保”等金融产品的方式，予以减免。此外,对于一老一小，以及农村聚餐等特殊餐饮形式，可以通过政府补贴等途径予以解决。

 4.4.4针对食品零售业 

食品零售企业与餐饮企业相比，食品安全风险相对较低，基于现实中人们更愿意在销售环节解决食品安全问题的消费习惯，食品零售行业可以通过零售行业协会统一投保的方式购买食责险。在保险条款中明确追偿条款，即保险公司进行先行赔付后再对生产企业进行追偿，以达到进一步降低保费的效果。